Поділитись
Потрібно розуміти, що сама по собі децентралізація не є ознакою ослаблення центральної влади. Децентралізація − це, швидше, ефективний інструмент покращення якості управління державою і фінансовими потоками.
Не викликає сумнівів, що діяльність сепаратистів на Сході України в кінцевому підсумку спрямована на федералізацію країни. Це, в свою чергу, в майбутньому дасть можливість братнім державам розібрати Україну по частинах згідно з планом, за допомогою якого вже було анексовано Крим.
Перспектива федералізація країни зростає з кожним днем і з кожним загиблим українським солдатом. Якщо ще рік тому про цю ідею навіть не прийнято було говорити, то зараз політики вже її серйозно обговорюють. Все йде до того, що через кілька місяців при владі просто не буде іншого вибору, як винести дане питання на найвищий рівень обговорення та затвердити проект федералізації країни, щонайменше, в light версії.
Запобігти планам внутрішньому розколу України влада може, лише проявивши ініціативу і висунувши власний альтернативний проект реформування країни. У сформованій ситуації президенту та уряду варто зробити перший крок і анонсувати широку програму децентралізації як альтернативу дуже небезпечним для країни проектам федералізації.
Якщо прибрати політичне підгрунтя і страх окремих чиновників втратити корито, з якого вони годуються, а професійно подивитися на дане питання, то децентралізація є досить перспективною ідеєю, реалізація якої може піти на благо держави.
Вона дозволить зміцнити центральну владу, надавши їй можливість сконцентрувати увагу і ресурси на завданнях національного рівня і звільнивши її від безлічі поточних питань, які куди ефективніше можуть вирішуватися на місцевому рівні.
Децентралізація є одним із фундаментальних принципів системи державного управління розвинених країн. Біля її витоків лежить гіпотеза теорії менеджменту про те, що звуження кола завдань призводить до підвищення якості їх виконання та покращення результатів роботи.
На основі цього припущення центральні уряди розвинених країн намагаються максимально розвантажити себе від локальних функцій, які ефективніше можуть виконувати органи місцевого самоврядування, сконцентрувавшись на реалізації загальнонаціональних завдань. Як правило, центральна влада в розвинених країнах залишила за собою такі функції як національна оборона, макроекономічна політика, грошово-кредитна сфера, судова система, управління транспортними комунікаціями державного значення.
У свою чергу освіта, медицина, комунальне господарство та комунальні комунікації, пожежна безпека, благоустрій, охорона правопорядку − передані на місцевий рівень.
Закономірно, що реальна децентралізація державного управління (відповідно і витратних зобов'язань) завжди супроводжується переданням органам місцевого самоврядування еквівалентних фінансових джерел. Передача повноважень без адекватного розширення їх фінансової бази загрожує перетворенням органів місцевого самоврядування в інститути, що займаються пасивною реалізацією політики центральної влади.
За відсутності коштів вони не мають власних ресурсів для розвитку керованих адміністративно-територіальних одиниць, і таким чином знімають із себе відповідальність за їх соціально-економічне становище. У підсумку органи місцевого самоврядування не мають відчутної політичної ваги, а провідну роль у питаннях регіонального розвитку продовжує відігравати держава. Таку модель можна назвати псевдо-децентралізацією. Саме такий варіант децентралізації закладений у Бюджетному кодексі 2010 року і політичних ініціативах уже нової влади.
Однак, якщо провести реальну децентралізацію, то можна отримати досить позитивні результати. Наприклад, у ЄС, де даний процес було здійснено не тільки у федеральних і країнах з історично впливовими позиціями місцевої влади, а і в унітарних державах, досвід показав, що децентралізація забезпечує серйозні позитивні зміни.
По-перше, підвищилася якість державного управління на центральному рівні
Уряди отримали можливість займатися дійсно важливими справами національного масштабу. Чиновники фокусуються на державних проблемах і розвитку держави як такої. Їм не заважають сотні локальних питань, які відволікають увагу і ресурси.
Це було б дуже корисно для українського Кабінету міністрів, чиновники якого, наприклад, вгрузають у дерибані держзамовлень на модернізацію водопроводу в якомусь селі, повністю провалюючи житлово-комунальну реформу.
Очевидно, що ефект виявився б куди сильнішим, якби уряд займався системними проблемами, а не намагався вирішувати безліч поточних проблем часто в тих регіонах країни, які ніхто з відповідного відомства, можливо, ніколи й не відвідував.
По-друге, підвищується якість роботи місцевої управлінської еліти
Коли органи місцевого самоврядування мають власні кошти та повноваження з їх мобілізації, вони несуть політичну відповідальність за соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
У цьому випадку громадськість акцентує увагу саме на місцевих чиновниках, що стимулює останніх працювати більш ефективно, якщо вони хочуть залишитися при владі. Під тиском відповідальності та загрози втрати влади на виборах правлячі політичні сили намагаються задовольнити інтереси максимально можливої кількості людей, що і є критерієм ефективності роботи.
Якщо ж місцева влада не несе політичної відповідальності за стан населеного пункту чи регіону, то прорахунки економічної політики на регіональному рівні можна пояснити недостатнім фінансуванням із державного бюджету − відповідно, і нічого не робити. Поточна ситуація в Україні − найкращий тому приклад.
По-третє, децентралізація влади і бюджетної системи сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів
Очевидно, що центральний уряд, який більшою мірою займається загальнонаціональними завданнями і географічно розташований у столиці, фізично не може орієнтуватися в проблемах різнорідних регіонів країни. Тому, грунтуючись на неповній інформації, він при всьому бажанні не здатен ефективно витрачати бюджетні ресурси в багатьох напрямках.
Якщо ж бюджетними коштами розпоряджаються органи місцевого самоврядування, які зазвичай формуються з представників місцевої еліти, знайомих із місцевими проблемами, то це сприяє більш ефективному використанню державних коштів. Не те, щоб повністю зникне корупція, однак проблеми вирішуватимуться ефективніше.
Переваги децентралізації системи державного управління очевидні. Однак українська влада всіх політичних відтінків завжди боялася почати цей процес. Частково це обумовлено нерозумінням суті даного процесу, частково − страхом втратити фінансові потоки, з яких вона отримує колосальні доходи.
Як правило, українська влада щедро передає на місця тільки обов'язки, тобто витрати. Однак, дохідна база бюджету, як і раніше, залишається дуже централізованою. У зв'язку з цим, ключову увагу в проектах децентралізації необхідно відвести саме децентралізації податкової системи. Можливим варіантом вирішення даного завдання може бути перехід на пов'язану модель податків. Її суть полягає в закріпленні за місцевими бюджетами частини надходжень від державних податків, які не будуть враховуватися при розрахунку міжбюджетних трансфертів.
Очевидно, що ті податки, на збір яких місцеві органи влади мають досить слабкий вплив (насамперед, ПДВ), повинні залишитися виключно «централізованими» податками. Найбільш ефективним заходом є закріплення за місцевими бюджетами частини податку на прибуток підприємств. До речі, це підвищить зацікавленість місцевих органів влади у зборі цього податку. Адже зараз його надходження не впливають на розмір бюджету (зростання збору цього податку спричинить зменшення обсягу трансферту з держбюджету), тому місцевим керівникам все одно, як працюють місцеві компанії і чому вони не платять податок на прибуток.
У випадку якщо вони будуть отримувати частку цього податку, у них з'явиться стимул розвивати підприємства і боротися з ухиленням від сплати податків. Від цього виграють усі: і місцеві органи влади, і центральний бюджет.
Даний приклад добре показує, що пов'язана модель податкової системи формує пряму залежність між фіскальною активністю місцевих органів влади та їх фінансовими можливостями, що змусить місцеву владу займати активну позицію при реалізації податкового потенціалу регіону.
Крім того, необхідно кардинально реформувати податок на нерухомість, який у більшості розвинених країн є основою фінансової самостійності місцевих бюджетів. Однак в Україні його доходи не дозволяють покрити витрати на адміністрування.
Щоб збільшити надходження даного податку, необхідно посилити фіскальне навантаження на громадян, які володіють значними об'єктами житлової нерухомості. Крім того, при розрахунку податку неодмінно повинна враховуватися ринкова вартість нерухомості. Тільки за таких умов фіскальна ефективність даного податку може бути збільшена.
Таким чином, навіть у нинішній складній фінансовій ситуації можна знайти ресурси, які дозволили б, щонайменше, розпочати процес децентралізації. Перспектива отримання нових повноважень і додаткових доходів знизила б гостроту сепаратистських настроїв і підвищила б лояльність місцевих чиновників до центральної влади. Що найголовніше, децентралізація сприяла б покращенню якості державного управління в Україні.
Швидше за все, це розуміють і київські чиновники в центральних відомствах. Проте загроза втрати джерел колосальних доходів у черговий раз може затьмарити раціональний підхід до вирішення проблеми.
З точки зору заробітку, їм вигідніше погодитися на федералізацію потім, ніж на децентралізацію зараз. І це може виявитися фатальною помилкою.
Forbes, 26 Червня 2014